Uchwała Nr 785/17 Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego

Uchwała Nr 785/17 Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego
z dnia 23 maja 2017 r.

w sprawie podjęcia decyzji o odmowie stwierdzenia nadpłaty w postaci odsetek od zwróconej części dotacji otrzymanej przez Beneficjenta – Gminę Cedynia – w ramach umowy o dofinansowanie UDA RPZP.04.03.00-32-012/09-00 z dnia 8 marca 2010 r. na realizację projektu pn. „Przebudowa stacji wodociągowej wraz z budową nowej stacji uzdatniania wody oraz studni w miejscowości Cedynia” w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2007 – 2013.

Na podstawie art. 25 pkt 1, art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2016 r. poz. 383 tekst jednolity ze zm.), art. 41 ust. 2 pkt 4 i art. 46 ust. 2 a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 486 tekst jednolity ze zm.) art. 60 i 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870 tekst jednolity ze zm.) w zw. z art. 72 § 1 i 2 oraz art. 75 § 4a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201 tekst jednolity ze. zm.), art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 tekst jednolity ze zm.)

Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego uchwala, co następuje:

§ 1

1. Podejmuje się decyzję o odmowie stwierdzenia nadpłaty w postaci odsetek od zwróconej części dotacji otrzymanej przez Beneficjenta – Gminę Cedynia – w ramach umowy o dofinansowanie UDA RPZP.04.03.00-32-012/09-00 z dnia 8 marca 2010 r. na realizację projektu pn. „Przebudowa stacji wodociągowej wraz z budową nowej stacji uzdatniania wody oraz studni w miejscowości Cedynia” w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2007 – 2013.

2. Decyzja, o której mowa w ust. 1 stanowi załącznik do niniejszej uchwały.

§ 2

Wykonanie uchwały powierza się Marszałkowi Województwa Zachodniopomorskiego.

§ 3

Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Uzasadnienie

W dniu 8 marca 2010 r. Beneficjent – Gmina Cedynia – zawarł z Województwem Zachodniopomorskim reprezentowanym przez Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego, pełniącym na podstawie art. 25 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2016 r. poz. 383 tekst jednolity ze zm.) rolę Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2007 – 2013 (zwanej dalej: IZ RPO WZ), umowę o dofinansowanie nr UDA-RPZP.04.03.00-32-012/09-00 na realizację projektu pn. „Przebudowa stacji wodociągowej wraz z budową nowej stacji uzdatniania wody oraz studni w miejscowości Cedynia” w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2007 – 2013 (zwanego dalej: RPO WZ).
Umowa o dofinansowanie określa szczegółowe zasady dofinansowania projektu oraz prawa i obowiązki Stron z tym związane. W umowie Beneficjent zobowiązał się m.in. do składania do IZ RPO WZ raz na rok kalendarzowy oświadczenia o kwalifikowalności podatku od towarów i usług (zwanego dalej: podatkiem VAT) w ramach realizowanego projektu, zgodnie ze wzorem i wymaganiami określonymi przez IZ RPO WZ, a także do składania do IZ RPO WZ aktualizacji ww. oświadczenia w terminie do dnia 31 grudnia każdego roku przez okres od dnia zawarcia umowy do pięciu lat od zakończenia realizacji projektu (§ 4 ust. 5 umowy o dofinansowanie). Wskazać należy, iż na etapie aplikowania o środki Beneficjent w pkt H.11 wniosku o dofinansowanie oświadczył, że nie może odzyskać w żaden sposób poniesionego kosztu podatku VAT, który został uznany za wydatek kwalifikowalny w projekcie. Jednocześnie Beneficjent zobowiązał się do zwrotu zrefundowanej w ramach projektu części poniesionego podatku VAT, jeżeli zaistnieją przesłanki umożliwiające odzyskanie tego podatku zgodnie z ustawą z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2004 r. Nr 54 poz. 535 ze zm., zwanej dalej: uptu).
Pismem z dnia 10 marca 2016 r., Beneficjent złożył wniosek o umorzenie odsetek od kwoty zwróconego na rachunek bankowy IZ RPO WZ podatku VAT.
W dniu 17 marca 2016 r. na rachunek bankowy IZ RPO WZ wpłynęła kwota 737 584,40 zł, będąca zwrotem części podatku VAT zrefundowanego w ramach umowy o dofinansowanie nr UDA-RPZP.04.03.00-32-012/09-00. W tym miejscu należy wyjaśnić, że IZ RPO WZ zgodnie z art. 55 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. 613 tekst jednolity ze zm., zwanej dalej: Ordynacją podatkową), dokonała wstępnego rozliczenia wpłaconej kwoty proporcjonalnie na należność główną w kwocie 471 754,92 zł oraz odsetki jak dla zaległości podatkowych w kwocie 265 829,48 zł.
W wyniku rozpoznania ww. wniosku Beneficjenta, Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego postanowieniem z dnia 30 maja 2016 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia ulgi w postaci umorzenia odsetek od wymaganej do zwrotu części podatku VAT, zrefundowanego w ramach umowy o dofinansowanie nr UDA-RPZP.04.03.00-32-012/09-00.
W dniu 8 czerwca 2016 r. Beneficjent wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej wydanego przez Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego postanowienia z dnia 30 maja 2016 r. o odmowie wszczęcia wobec Beneficjenta postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia ulgi.
W dniu 22 czerwca 2016 r. IZ RPO WZ wezwała Beneficjenta do zwrotu środków w wysokości pozostającej do spłaty, po rozliczeniu wpłaty dokonanej przez Gminę Cedynia w dniu
17 marca 2016 r., tj.:
- kwoty należności głównej w wysokości 265 829,47 zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych,
- odsetek stałych określonych w wysokości 106 149,53 zł.
W związku z tym, iż Beneficjent nie dokonał zwrotu środków w wyznaczonym terminie, z dniem 11 lipca 2016 r. zostało wszczęte wobec niego postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu części otrzymanych w ramach umowy o dofinansowanie nr UDA-RPZP.04.03.00-32-012/09-00 środków.
W dniu 4 sierpnia 2016 r. Beneficjent zwrócił IZ RPO WZ środki w wysokości 380 135,99 zł, co pozwoliło na rozliczenie środków wymaganych do zwrotu w całości. Powyższa kwota została zaliczona na należność główną w kwocie 265 829,47 zł, odsetki stałe w kwocie 106 149,52 zł oraz odsetki jak dla zaległości podatkowych w wysokości 8 157,00 zł.
Pismem z dnia 23 sierpnia 2016 r. Beneficjent wniósł o zwrot kwoty stanowiącej równowartość kwoty odsetek od zwróconej części dotacji otrzymanej w ramach umowy o dofinansowanie nr UDA RPZP.04.03.00-32-012/09-00 na realizację projektu pn. „Przebudowa stacji wodociągowej wraz z budową nowej stacji uzdatniania wody oraz studni w miejscowości Cedynia”. Powyższy wniosek następnie sprecyzowano pismem z dnia 26 września 2016 r. wskazując, iż należy go traktować jako wniosek o stwierdzenie nadpłaty.
Uzasadniając swój wniosek Gmina Cedynia w szczególności wskazała, iż organy wydające interpretacje przepisów prawa podatkowego w imieniu Ministra Finansów prezentowały powszechnie ugruntowany pogląd, zgodnie z którym gminom nie przysługiwało prawo odliczenia podatku VAT naliczonego od wydatków ponoszonych na inwestycje wykorzystywane przez ich jednostki budżetowe lub zakłady budżetowe do czynności opodatkowanych VAT. Powyższe stanowisko dawało Beneficjentowi podstawy do refundacji podatku VAT ze środków europejskich, z uwagi na kwalifikowalny charakter tych kosztów. Gmina Cedynia bowiem po zakończeniu realizacji projektu, przekazała majątek powstały w jego wyniku, na rzecz swojej jednostki organizacyjnej będącej samorządowym zakładem budżetowym. Następnie Beneficjent wskazał, iż podejście to zostało zakwestionowane przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE) w wyroku z dnia 29 września 2015 r. w sprawie gminy Wrocław (sygn. akt C-276/14), Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) w uchwale z dnia 26 października 2015 r. (sygn. akt FPS 4/15), w których wskazano fakt, że to gmina, a nie jej jednostki budżetowe i zakłady, może być podatnikiem podatku VAT. Jednocześnie Beneficjent wskazał, iż naliczony podatek VAT jako jeden ze składników ceny zakupu towarów i usług nie może być co do zasady refundowany z funduszy pomocowych. Reguła ta jest znana i została wprowadzona jako zasada nr 7 w załączniku do rozporządzenia Komisji Europejskiej 448/2004. Nadto zaznaczył, iż od ww. reguły powstał wyjątek obejmujący sytuacje, w których podatek VAT na gruncie prawa podatkowego nie jest możliwy do odzyskania za pomocą jakichkolwiek środków prawnych. Wyjątek ten dający prawo do refundacji dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy podatek VAT nie jest możliwy na podstawie żadnych czynności prawnych do odzyskania, a nie sytuacji, w której podatnikowi prawo do odzyskania podatku przysługuje, ale faktycznie z niego nie korzysta. Oznacza to, iż potencjalna możliwość odzyskania podatku VAT powoduje, iż koszt podatku traci przymiot kosztu kwalifikowalnego. Gmina Cedynia wskazała, iż wskutek ww. orzeczeń TSUE oraz NSA doszło do zmiany wykładni przepisów, które nie uległy zmianie w całym okresie trwałości projektu. Skutkuje to tym, iż taka kwalifikacja podatku VAT nie wynikła ze zmiany norm powszechnych, ale dokonania ich odmiennej interpretacji. Przedmiotowa zamiana wykładni spowodowała wdrożenie przez Beneficjenta procedury zmierzającej do wykazania nadpłaty w podatku VAT i wystąpienia o jej zwrot, co było konieczne z uwagi na obowiązek zabezpieczenia finansów publicznych.
Następnie Beneficjent wskazał, iż okolicznością bezsporną jest, że zwrot środków przesądza o utracie uznania ich równowartości za środki kwalifikowalne w rozliczeniu umowy o dofinansowanie nr UDA-RPZP.04.03.00-32-012/09-00 z dnia 8 marca 2010 r. W związku z powyższym Gmina Cedynia dokonała w dniu 17 marca 2016 r. zwrotu odzyskanej kwoty podatku VAT naliczonego za lata 2010 – 2011 odpowiadającego części dofinansowania z IZ RPO WZ w wysokości 737 584,39 zł. Beneficjent wniósł o uznanie, iż we wskazanych okolicznościach realizacja zwrotu bezpośrednio po dokonaniu odpowiedniej korekty w budżecie jednostki stanowi podstawę do przyjęcia, iż na Gminie nie ciąży obowiązek zapłaty żadnych dodatkowych świadczeń na rzecz IZ RPO WZ, w tym odsetek od środków, które mogłyby być zakwalifikowane, jako pobrane w nienależnej wysokości lub też odsetki te powinny być ograniczone wyłącznie do okresu od dnia zwrotu odpowiedniej kwoty podatku VAT do dnia zwrotu odpowiadających mu środków na rzecz IZ RPO WZ. Wnosząc o stwierdzenie nadpłaty Gmina Cedynia ponadto wskazała, iż zwrot odsetek mający bezsprzecznie charakter sankcyjny, z uwagi na nienależyte pobranie tych środków nie powinien być stosowany w niniejszej sprawie, gdyż zmiana kwalifikowalności VAT, z uwagi na zmianę interpretacyjną przepisów, miała charakter od Gminy niezależny. Beneficjent podkreślił także, iż trudno mówić, żeby postąpił nieprawidłowo, bezpodstawnie, bądź niezgodnie z przepisami. Zdaniem Beneficjenta brak jest podstaw do „karania” obowiązkiem zapłaty odsetek czy też innych danin od zwróconej części środków otrzymanych na realizację projektu.
W związku z faktem, iż przepisy uptu budziły wątpliwości wymagające ich interpretacji dokonanej przez Ministra Finansów, a następnie potwierdzonej przez sądy administracyjne, która to następnie została uznana za nieprawidłową w skutek orzeczeń TSUE oraz NSA, to błędy wynikłe z niejasnej interpretacji przepisów nie powinny obciążać podatnika, którym w tym przypadku była Gmina Cedynia.
Wcześniejsza bowiem praktyka organów i sądów opierała się co do zasady na założeniu, iż zakład budżetowy w powierzonym mu zakresie gospodarki komunalnej wykonuje działalność samodzielnie, co przesądza również o jego odrębności podmiotowej pod względem podatkowym.
Mając powyższe na uwadze Gmina Cedynia stwierdziła, iż nie ma podstaw do obciążania jej negatywnymi skutkami zmiany interpretacji przepisów, w postaci obowiązku zapłaty odsetek od odzyskanej kwoty podatku VAT. Beneficjent bowiem działał w dobrej wierze i w zaufaniu do praktyki orzeczniczej sądów i organów administracyjnych.
Po analizie wniosku Beneficjenta o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 30 maja 2016 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia ulgi, Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego dnia 13 września 2016 r. postanowił: uchylić w całości postanowienie Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 30 maja 2016 r. i rozpatrzyć merytorycznie wniosek Beneficjenta z dnia 10 marca 2016 r.
Postanowieniem z dnia 7 listopada 2016 r. IZ RPO WZ odmówiła wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty w postaci odsetek od zwróconej części dotacji otrzymanej przez Beneficjenta Gminę Cedynia w ramach umowy o dofinansowanie UDA RPZP.04.03.00-32-012/09-00 z dnia 8 marca 2010 r. W uzasadnieniu powyższego postanowienia wskazane zostało, iż postępowanie nie mogło być wszczęte, ze względu na treść art. 79 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613 tekst jednolity ze zm., zwanej dalej: op), tj. z uwagi na fakt trwania postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu części otrzymanych w ramach umowy o dofinansowanie środków.
Wobec zwrotu przez Beneficjenta środków, do których został wezwany pismem z dnia 22 czerwca 2016 r., IZ RPO WZ decyzją nr WWRPO/41/W/2016 z dnia 8 listopada 2016 r. umorzyła w całości postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu środków wszczęte z urzędu wobec Beneficjenta.
W dniu 15 listopada 2016 r. Gmina Cedynia wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem przez IZ RPO WZ postanowienia z dnia 7 listopada 2016 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty w postaci odsetek od zwróconej części dotacji otrzymanej przez Beneficjenta w ramach umowy o dofinansowanie.
We wniosku tym Beneficjent w całości podtrzymał żądanie zwrotu nadpłaty. Ponadto wskazane zostało, iż IZ RPO WZ błędnie wywiodła brak podstaw do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty.
W dniu 6 marca 2017 r. Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego decyzją nr WWRPO/8/W/2017 odmówił udzielenia ulgi, o którą Beneficjent wnioskował pismem z dnia 10 marca 2016 r.
Następnie w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy IZ RPO WZ postanowieniem z dnia 8 marca 2017 r. uchyliła w całości postanowienie z dnia 7 listopada 2016 r. oraz zdecydowała rozpatrzyć merytorycznie wniosek z dnia 23 sierpnia 2016 r. o stwierdzenie nadpłaty w postaci odsetek od zwróconej części dotacji. W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia wskazane zostało, iż na skutek umorzenia przez IZ RPO WZ decyzją z dnia 8 listopada 2016 r. nr WWRPO/41/W/2016, postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu środków, ustała negatywna przesłanka wskazana art. 79 § 1 op, która istniała na dzień wydania postanowienia z dnia 7 listopada 2016 r.
Na wstępie wskazać trzeba, iż do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870 tekst jednolity ze zm., zwanej dalej: ufp) - tj. należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz innych należności związanych z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetek od tych środków i od tych należności - nieuregulowanych w ufp stosuje się przepisy kpa i odpowiednio przepisy działu III op (art. 67 ufp). Kwestia nadpłaty uregulowana została w art. 72 i następnych op umieszczonych w dziale III, a zatem co do zasady Strona może się zwrócić do IZ RPO WZ, która odpowiednio stosuje przepisy Ordynacji podatkowej (art. 67 ufp), z wnioskiem o stwierdzenie nadpłaty.
Zgodnie z art. 75 § 1 op jeżeli podatnik kwestionuje wysokość pobranego podatku, może złożyć wniosek o stwierdzenie nadpłaty podatku. Na podstawie art. 72 § 1 op za nadpłatę uważa się kwotę:
1) nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego podatku;
2) podatku pobraną przez płatnika nienależnie lub w wysokości większej od należnej;
3) zobowiązania zapłaconego przez płatnika lub inkasenta, jeżeli w decyzji, o której mowa w art. 30 § 4, określono je nienależnie lub w wysokości większej od należnej;
4) zobowiązania zapłaconego przez osobę trzecią lub spadkobiercę, jeżeli w decyzji o ich odpowiedzialności podatkowej lub decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego spadkodawcy określono je nienależnie lub w wysokości większej od należnej.
Jako nadpłacony podatek rozumie się zatem kwotę nadwyżki dokonanej przez podatnika wpłaty nad wynikającą z ustawy (decyzji) kwotę podatku. Tym samym sprowadza się do tego, że płatnik płaci za dużo, tj. świadczenie podatnika na rzecz wierzyciela podatkowego przewyższa to, czego wymaga od niego przepis prawa.
Złożenie przez Beneficjenta wniosku zgodnie z art. 165 op, wszczyna postępowanie, którego celem jest rozstrzygniecie tego, czy powstała nadpłata, a jeżeli tak, to w jakiej wysokości. Postępowanie takie kończy się wydaniem decyzji, w której organ podatkowy (w niniejszej stanie faktycznym będzie to IZ RPO WZ) stosownie do art. 75 § 4a op stwierdza nadpłatę określając wysokość zobowiązania podatkowego w prawidłowej wysokości w takim zakresie, w jakim powstanie nadpłaty jest związane ze zmianą wysokości zobowiązania podatkowego. Natomiast w zakresie, w jakim wniosek jest niezasadny, organ odmawia stwierdzenia nadpłaty. Przy czym ww. artykuł ogranicza zakres przedmiotowy prowadzonego postępowania o stwierdzenie nadpłat. Oznacza to, że zakres postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty jest ograniczony treścią wniosku podatnika i zakresem dokonanej korekty.
Zatem, aby IZ RPO WZ mogła orzec w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty, wpierw musi określić kwotę nienależnie pobranych środków. Co za tym idzie, żeby orzec o istnieniu (tj. o wysokości) bądź nieistnieniu nadpłaty, konieczne jest jednoznacznie określenie, czy wysokość środków pobranych nienależnie została określona w prawidłowej wysokości. Mając również na uwadze regulację zawartą w art. 207 ufp, przewidującą bezdecyzyjny sposób korygowania dofinansowania, należy uznać wezwanie do zwrotu określające kwotę wydatków nienależnie pobranych, jako element postępowania w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty.
Tym samym po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, obejmującego całościową ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie (w tym m.in. wniosku o dofinansowanie, umowy o dofinansowanie, a także wyjaśnień Beneficjenta) oraz pełną analizę stanu faktycznego i prawnego sprawy, IZ RPO WZ wskazuje co następuje.
Podkreślić należy, iż w analizowanej sprawie Beneficjent pobrał nienależnie część środków przekazanych mu na podstawie umowy o dofinansowanie nr UDA-RPZP.04.03.00-32-012/09-00, a zatem została spełniona przesłanka z art. 207 ust. 1 pkt 3 ufp. Zgodnie bowiem z poglądami formułowanymi w orzecznictwie i literaturze środkami nienależnie pobranymi są środki udzielone bez podstawy prawnej, tj. w obowiązującym systemie prawnym nie ma przepisu na podstawie którego Beneficjent pobrał środki. I tak, zgodnie z komentarzem Ludmiły Lipiec – Warzecha do art. 207 ufp (w: Ustawa o finansach publicznych. Komentarz., ABC, 2011), do przykładów nienależnego pobrania należy zaliczyć m.in. refundację kosztów niekwalifikowalnego podatku VAT.
Beneficjent podpisując w dniu 8 marca 2010 r. umowę o dofinansowanie nr UDA-RPZP.04.03.00-32-012/09-00, zobowiązał się do stosowania obowiązujących i aktualnych wzorów dokumentów oraz informacji zamieszczonych w szczególności na stronie internetowej IZ RPO WZ, w tym Wytycznych dla Wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie projektu w ramach RPO WZ – konkursu nr RPOWZ/4.3/2009/1 (dalej: Wytyczne), poradnika dla Beneficjentów z zakresu kwalifikowalności VAT w projektach realizowanych w ramach RPO WZ (dalej: Poradnik Wnioskodawcy), a także innych dokumentów w ramach Programu (§ 9 ust. 2 pkt 3 umowy o dofinansowanie). Mając na uwadze powyższe, Beneficjent zobowiązał się także do przestrzegania zapisów Podręcznika realizacji projektów w ramach RPO WZ 2007 – 2013 (dalej: Podręcznik). Powyższy dokument został przez IZ RPO WZ przygotowany w zgodzie z Krajowymi Wytycznymi Ministerstwa Rozwoju Regionalnego (obecnie Ministerstwa Rozwoju, dalej: MR) dotyczącymi kwalifikowania wydatków w ramach funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w okresie programowania 2007 – 2013 (dalej: Krajowe Wytyczne), w celu zapoznania potencjalnych Beneficjentów z procesem realizacji projektów, a także z możliwościami oraz zasadami korzystania ze wsparcia oferowanego w ramach RPO WZ.
Wytyczne stanowią kompletną informację umożliwiającą prawidłowe przygotowanie dokumentacji aplikacyjnej składanej przez podmioty ubiegające się o dofinansowanie w ramach konkursu nr RPOWZ/4.3/2009/1. Regulują one ponadto kwestie uznawania wydatków za kwalifikowalne. Zaznaczyć należy, iż zgodnie z Wytycznymi wydatkami kwalifikowalnymi są takie wydatki, które spełniają wymogi określone w Rozporządzeniu Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającym przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającym rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z dnia 31 lipca 2006 r. ze zm., dalej: rozporządzenie nr 1083/2006), Rozporządzeniu (WE) nr 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i uchylającym rozporządzenie (WE) 1783/1999, jak również uzppr i przepisach rozporządzeń oraz wytycznych wydanych na podstawie uzppr, oraz Uszczegółowieniu Programu, jak również w dokumentacji konkursowej. Zawarte w przedmiotowych Wytycznych zapisy dotyczące kwalifikowalności wydatków zostały przygotowane w oparciu o „Krajowe wytyczne dotyczące kwalifikowania wydatków w ramach funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w okresie programowania 2007 – 2013”, które zostały wydane na podstawie art. 35 ust. 2 pkt 1 uzppr oraz art. 56 ust. 4 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. Krajowe Wytyczne przewidują, iż instytucja zarządzająca regionalnym programem operacyjnym powinna dodatkowo ustanowić szczegółowe zasady dotyczące kwalifikowania wydatków dla projektów współfinansowanych w ramach danego Programu. Co więcej dodać należy, iż zasady ustanowione przez instytucję zarządzającą mogą być bardziej restrykcyjne, niż zasady określone w Krajowych Wytycznych. Niemniej jednak bezspornym jest fakt, iż zarówno Krajowe Wytyczne, jak i Wytyczne nie przewidują odstępstw od zawartych w nich zasad uznawania danego wydatku za kwalifikowalny.
Za wydatki kwalifikowalne według Wytycznych uznać można tylko takie, które spełniają łącznie poniższe kryteria:
a) zostały poniesione w okresie kwalifikowalności wydatków,
b) są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa wspólnotowego oraz prawa krajowego,
c) są zgodne z postanowieniami RPO WZ,
d) są zgodne z postanowieniami umowy o dofinansowanie projektu,
e) są niezbędne do realizacji projektu i zostały poniesione w związku z realizacją projektu,
f) zostały dokonane w sposób oszczędny, tzn. w oparciu o zasadę dążenia do uzyskania założonych efektów przy jak najniższej kwocie wydatku,
g) zostały należycie udokumentowane,
h) są zgodne z katalogiem wydatków kwalifikowalnych określonym w Wytycznych.
Niespełnienie zatem którejkolwiek z powyższych przesłanek powoduje, iż dany wydatek nie może zostać uznany przez IZ RPO WZ za kwalifikowalny.
Warto w tym miejscu zaznaczyć, iż kwalifikowalność poniesionych wydatków oceniania jest nie tylko na etapie składania wniosku o dofinansowanie, ale również w trakcie realizacji oraz po zakończeniu projektu, kiedy to Beneficjent przedkłada kolejne wnioski o płatność. Pierwotna ocena kwalifikowalności wydatków ustalona była bowiem na podstawie pewnych przesłanek (np. tych przedstawionych we wniosku o dofinansowanie wraz z załącznikami), niemniej jednak przesłanki te mogą ulec zmianie w wyniku np. uzupełnienia materiału dowodowego lub wystąpienia nowych okoliczności w sprawie. W sytuacji kiedy IZ RPO WZ w trakcie realizacji projektu lub po jego zakończeniu uzna część lub całość wydatków za niekwalifikowalne, Beneficjent jest zobowiązany do zwrotu środków przekazanych na ich dofinansowanie (§ 7 ust. 1 umowy o dofinansowanie).
Ponadto zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 19 marca 2014 r. (sygn. akt II GSK 182/13) rozporządzenie nr 1083/2006, ma ze swej istoty charakter ogólny. W myśl art. 56 ust. 4 rozporządzenia nr 1083/2006, kwalifikowalność wydatków ustanawia się na poziomie krajowym, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w rozporządzeniach szczególnych dotyczących poszczególnych funduszy. Takim rozporządzeniem szczególnym, które dotyczy Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (dalej: EFRR) jest rozporządzenie (WE) nr 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1783/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z dnia 31 lipca 2006 r., dalej: rozporządzenie nr 1080/2006). Zgodnie z ww. rozporządzeniem nie jest kwalifikowalny do wsparcia z EFRR podatek od towaru i usług (VAT), który podlega zwrotowi (art. 7 ust. 1 lit. d rozporządzenia nr 1080/2006). Co za tym idzie w ramach Funduszy Strukturalnych i Funduszy Spójności w okresie 2007 – 2013 podatek od towarów i usług może być uznany za wydatek kwalifikowalny jedynie w sytuacji, gdy:
a) został faktycznie poniesiony przez Beneficjenta, oraz
b) Beneficjent nie ma prawnej możliwości odzyskania podatku VAT.
Zgodnie z przytoczonym powyżej wyrokiem NSA, w świetle przepisu art. 56 ust. 4 rozporządzenia nr 1083/2006, powyższa reguła kwalifikowalności tego wydatku stanowi wyjątek od zasady ustanawiania kwalifikowalności wydatków na poziomie krajowym i ma charakter wiążący dla Instytucji Zarządzającej.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić trzeba, iż podatek VAT jest wydatkiem kwalifikowalnym jedynie wtedy kiedy został faktycznie poniesiony oraz nie jest możliwy do odzyskania, tj. Beneficjent na gruncie przepisów prawa nie nabędzie uprawnienia do obniżenia podatku należnego – związanego z opodatkowanymi czynnościami w projekcie – o podatek naliczony – związany ze zrefundowanymi w projekcie zakupami towarów i usług oraz środków trwałych. Przy czym nie ulega wątpliwości, iż ww. przesłanki muszą być spełnione łącznie. Zawarty w rozporządzeniu nr 1080/2006 art. 7 ust. 1 wskazuje, jakie wydatki nie mogą być kwalifikowalne na poziomie krajowym do wsparcia w ramach EFRR.
Warunkiem kwalifikowania podatku VAT jest złożenie przez Beneficjenta oświadczenia, w którym deklaruje on, czy w ramach projektu będzie miał możliwość odzyskania podatku VAT poniesionego w związku z wykonaniem projektu. Pierwsze złożenie takiego oświadczenia następuje już na etapie składania wniosku o dofinansowanie projektu. Niemniej jednak z uwagi na fakt, że prawo Beneficjenta do odzyskania podatku VAT poniesionego w wyniku realizacji projektu może ulec zmianie w trakcie jego trwania, to Beneficjent, który wykazał we wniosku podatek VAT jako kwalifikowalny jest zobowiązany do przedstawienia aktualizacji oświadczenia dotyczącego kwalifikowalności VAT. Dokument ten należy przedłożyć w terminie do dnia 31 grudnia każdego roku przez okres od dnia zawarcia umowy o dofinansowanie do 3 lub 5 lat od zakończenia realizacji projektu, wskazując na brak możliwości odzyskania podatku VAT naliczonego na dzień sporządzania oświadczenia, jak również mając na uwadze planowany sposób wykorzystania w przyszłości majątku wytworzonego w związku z realizacją projektu.
Beneficjent składając oświadczenia o braku możliwości odzyskania podatku VAT, ponadto zobowiązuje się do zwrotu zrefundowanej w ramach projektu części poniesionego podatku VAT jeżeli zaistnieją przesłanki umożliwiające odzyskanie tego podatku zgodnie z uptu. Podkreślić należy, iż taka konstrukcja przedmiotowego oświadczenia wskazuje, iż Beneficjent jest zobligowany do zwrotu podatku VAT w każdym przypadku, jeżeli zaistnieją przedmiotowe przesłanki, niezależnie od tego, czy nastąpi to z uwagi na jego własne działanie, zmianę przepisów czy też zmianę interpretacji istniejącego przepisu. Zgodnie z Wytycznymi jak i Krajowymi Wytycznymi, niedozwolone jest zrefundowanie (lub rozliczenie) kosztów podatku VAT ze środków funduszy strukturalnych lub Funduszu Spójności, a następnie odzyskanie tego podatku ze środków budżetu państwa w oparciu o uptu (Krajowe Wytyczne, 6.5 Podrozdział 5 – Zakaz podwójnego finansowania, pkt 1 i 2).
W niniejszej sprawie IZ RPO WZ ustaliła, iż Beneficjent nienależnie pobrał część środków, albowiem miał możliwość odzyskania podatku VAT w projekcie, a zatem nie mógł on zostać uznany za spełniający kryteria kwalifikowalności. Kosztem kwalifikowalnym w projekcie realizowanym w ramach RPO WZ może być podatek VAT jedynie w sytuacji, gdy zostanie on rzeczywiście i ostatecznie poniesiony przez Beneficjenta oraz jeśli nie będzie on miał prawnej możliwości odzyskania podatku VAT. Okoliczności niniejszej sprawy wskazują, iż Beneficjent nabył możliwość odzyskania podatku VAT i faktycznie skorzystał z tej możliwości, składając korektę deklaracji VAT (pismo z dnia 23 sierpnia 2016 r.). Wskutek podjętych działań Gmina Cedynia odzyskała nadpłacony podatek VAT, który to w dniu 17 marca 2016 r. zwróciła na rachunek bankowy IZ RPO WZ w kwocie 737 584,40 zł, a następnie przesłała pismo z dnia 10 marca 2016 r., w którym wskazała, iż zwrócona kwota stanowi równowartość odzyskanego podatku VAT, do której nie zostały doliczone odsetki określone jak dla zaległości podatkowych.
Beneficjent pobrał zatem nienależnie środki na refundację naliczonego w projekcie podatku VAT, co wypełniło dyspozycję wskazaną w art. 207 ust. 1 pkt 3 ufp. Zgodnie bowiem z art. 207 ust. 1 ufp,
w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są:
1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,
2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184,
3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości
– podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Tym samym przepis
art. 207 ust. 1 pkt 3 nierozerwalnie łączy pojęcie kwoty należności głównej (w tym przypadku kwoty dofinansowania niekwalifikowalnego podatku VAT) z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych, liczonych od daty przekazania środków. Termin od którego należy naliczać odsetki został określony przez ustawodawcę jako dzień przekazania środków Beneficjentowi i pozostaje niezmieniony mimo wprowadzonych aktualizacji do art. 207 ufp. IZ RPO WZ nie może dowolnie kształtować terminu, od którego należy liczyć odsetki, wobec czego jest zobowiązana do dochodzenia zwrotu kwoty dofinansowania podatku VAT wraz z należnymi odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych liczonymi – jak wskazuje art. 207 ust. 1 ufp – od dnia przekazania środków.
W przedmiotowej sprawie doszło do podwójnego finansowania w związku z nabyciem przez Beneficjenta prawa do odliczenia podatku VAT naliczonego i kwalifikowalnego wcześniej w projekcie (jako niemożliwy do odzyskania). Trzeba zwrócić uwagę, iż Beneficjent w kierowanych do IZ RPO WZ pismach potwierdził, iż skorzystał z prawa do odzyskania z Urzędu Skarbowego kwoty podatku VAT, którą uprzednio sfinansował ze środków przekazanych mu w ramach umowy o dofinansowanie nr UDA-RPZP.04.03.00-32-012/09-00.
W związku z powyższy, wskazać należy iż Beneficjent odzyskał z Urzędu Skarbowego kwotę podatku VAT, na którą wcześniej pobrał od IZ RPO WZ środki przyznane mu na podstawie umowy o dofinansowanie. Beneficjent nie powinien otrzymać od IZ RPO WZ środków na dofinansowanie niekwalifikowalnego podatku VAT, bowiem środki te mu nie przysługiwały. W tym miejscu istotne znaczenie ma również fakt, iż Beneficjent zobowiązał się do zwrotu na rzecz IZ RPO WZ podatku VAT wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych liczonymi od daty przekazania środków, jeżeli zaistnieją przesłanki umożliwiające odzyskanie tego podatku w całości lub w części. Bezsprzecznym zatem jest, iż zwrot środków nienależnie pobranych winien być powiększony o odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków do dnia ich zwrotu. Jednocześnie – co było już podnoszone – ufp nie przewiduje żadnych odstępstw w tym względzie. Tym samym IZ RPO WZ nie ma możliwości dowolnego kształtowania terminu naliczania odsetek, który został wprost określony w ustawie.
Mając na uwadze, iż Beneficjent w dniu 17 marca 2016 r. dokonał zwrotu środków w kwocie 737 584,40 zł. IZ RPO WZ ustaliła, że zwrot dotyczył środków przekazanych w dniu:
1. 9 grudnia 2010 r. w kwocie 242 237,38 zł (wniosek o płatność nr WNP-RPZP.04.03.00-32-012/09-05/K1),
2. 22 kwietnia 2011 r. w kwocie 260 643,70 zł (wniosek o płatność nr WNP-RPZP.04.03.00-32-012/09-07/K2),
3. 12 czerwca 2013 r. w kwocie 234 703,31 zł (wniosek o płatność nr WNP-RPZP.04.03.00-32-012/09-07/K2).
Co za tym idzie kwota odsetek została ustalona zgodnie z przepisami ufp, tj. od dnia przekazania środków do dnia zwrotu i wyniosła odpowiednio 141 865,00 zł, 140 776,00 zł oraz 89 338,00 zł, dając łączną kwotę odsetek w wysokości 371 979,00 zł. Jednocześnie wpłacona w dniu 17 marca 2017 r. kwota w wysokości 737 584,40 zł nie pokrywała w całości zobowiązania, do zwrotu pozostała bowiem kwota należności głównej w wysokości 265 829,47 zł oraz kwota odsetek stałych w wysokości 106 149,53 zł. Beneficjent dokonał więc w dniu 4 sierpnia 2016 r. kolejnego zwrotu w wysokości 380 135,99 zł. Kwota odsetek od ww. należności została obliczona od dnia 18 marca 2016 r. (dzień po dniu dokonania częściowego zwrotu należności głównej) i wyniosła 8 157,00 zł. Beneficjent zwrócił zatem odsetki w łącznej kwocie 380 136,00 zł i to właśnie ta kwota – w opinii Beneficjenta – stanowi nadpłatę podatku.
Podsumowując, IZ RPO WZ stwierdziła, iż Beneficjent odzyskując podatek VAT zrefundowany w ramach umowy o dofinansowanie UDA RPZP.04.03.00-32-012/09-00 z dnia 8 marca 2010 r. pobrał nienależnie środki w wysokości 737 584,39 zł. Zgodnie natomiast z treścią art. 207 ust. 1 ufp w przypadku nienależnego pobrania środków Beneficjent zobowiązany jest do ich zwrotu wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków do dnia ich zwrotu. Beneficjent w dniach 17 marca 2016 r. i 4 sierpnia 2016 r. dokonał zwrotu należności głównej w wysokości 737 584,39 zł oraz odsetek w wysokości 380 136,00 zł. Powyższy zwrot należności głównej i odsetek był co do wysokości, jak i terminu naliczania odsetek zgodny z obowiązującymi przepisami ufp.
Konkludując wskazać należy, iż po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, IZ RP OWZ stwierdziła, iż w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nadpłaty w wysokości 380 136,00 zł stanowiących odsetki od zwróconej w dniach 17 marca 2016 r. i 4 sierpnia 2016 r. części dotacji otrzymanej przez Beneficjenta Gminę Cedynia w ramach umowy o dofinansowanie UDA RPZP.04.03.00-32-012/09-00 z dnia 8 marca 2010 r. na realizację projektu pn. „Przebudowa stacji wodociągowej wraz z budową nowej stacji uzdatniania wody oraz studni w miejscowości Cedynia”, bowiem odsetki zostały zwrócone w prawidłowej wysokości.